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Capacidad estatal y fiscalidad: Apuntes teóricos para el debate Ronalth Ochaeta Aguilar1

Resumen En Centroamérica, recuperar y repensar el Estado es parte de un debate constante en las ciencias sociales. Abordar la perspectiva de la estatalidad para el desarrollo puede enriquecer la reflexión sobre la problemática social e institucional en la región. La discusión central de este artículo es traer al debate la estatalidad y visibilizar la importancia de la construcción de capacidades estatales para la inclusividad, observando la fiscalidad como perspectiva transversal en el desarrollo de oportunidades en el istmo. Proponemos, en este artículo, relevar al Estado como actor clave, observándolo desde una perspectiva neoweberiana, con el fin de establecer cómo tender puentes hacia un nuevo diseño institucional del Estado en la región. Buscamos incentivar al lector para que vea a las instituciones con otra mirada, y proponemos la importancia de la fiscalidad, inclusividad y estatalidad como ejes centrales para potenciar un nuevo rol del Estado en la región. Nuestra propuesta es hacer un ejercicio de reflexión teórica y conceptual, y proponer una crítica propositiva hacia a las posiciones actuales sobre el rol y reforma del Estado. Palabras clave: estatalidad, fiscalidad, inclusividad, reforma del Estado y capacidad estatal. Abstract Recover and rethink the State is part of the ongoing debate in the social sciences in Central America. Addressing the prospect of stateness for development can enrich our reflection on social and institutional issues in the region. The central argument of this article is to bring stateness debate and make visible the importance of building State capacity for inclusiveness, watching taxation as transversal perspective on development opportunities in the region. We propose in this article to give relevance to the State as a key actor and observe it from a neo-Weberian perspective, with the aim of building bridges towards a new institutional design and reform of the State for the region. We seek to encourage the reader to observe the institutions with another look, and suggest the importance of taxation, inclusiveness and stateness as central to promote a new role for the State in the region. Our proposal is an exercise of theoretical and conceptual reflection, and propose a proactive critical towards the current role and reform of State positions. Key words: Stateness, taxation, inclusiveness, State reform and State capacity Introducción La tendencia centroamericana ha sido el dominio de una posición conservadora con repecto al ámbito fiscal, lo cual influye de manera significativa en el diseño de políticas públicas en materia de justicia social y distributiva, afectando directamente las obligaciones y responsabilidades del Estado para con sus ciudadanos. En la última década, las transformaciones económicas, políticas y sociales en América Latina han ido cambiando el rol del Estado, transitando del modelo neoliberal hasta susituirlo por la idea de recuperar al Estado como agente dinamizador de procesos para el desarrollo, dejando atrás la visión del Estado mínimo (Fernández et al., 2006). En la antesala de la crisis económica de 2008, el Estado entra de nuevo en escena, de manera que el título del libro Bringing the State Back In se convirtió, tres décadas después de su publicación por Evans, Skocpol y Rueschemeyer, en un título profético que ya anticipaba en los ochentas los potenciales efectos negativos de las reformas estructurales de esa y de la década siguiente. Ante la crisis de 2008, el enfoque neoweberiano sobre el análisis del Estado cobra auge. Weber y Keynes regresan de manera triunfante para recordarnos que el Estado juega un papel preponderante en contextos de crisis, siendo el protagonista central de la solución a las crisis económicas. En esta dirección, Scokpol et al. (1985) señalaban que las teorías contemporáneas del fin del Estado de bienestar manifiestan, de maneras sutiles, intereses económicos y sociales poderosos que se interponen con la reducción de las actividades de bienestar público. Algunos economistas pertenecientes a esta ola de teorías por unanimidad estaban en contra de las ineficiencias y distorsiones que supuestamente derivaban de las intervenciones estatales. Sin embargo, esta ola de teorías no deja de manifestar antinomias normativas, revelando contradicciones durante el análisis (Scokpol et al., 1985). Dos décadas después del aporte de Scokpol et al., una de las principales críticas que se realiza a las reformas neoliberales es el efecto regresivo que tuvieron en la capacidad del Estado de responder a sus ciudadanos, lo cual disminuyó el bienestar y, como contradicción, aumentó la brecha de desigualdad y pobreza. El modelo generó quiebres sobre el rol del Estado en cuanto a responsabilidades y obligaciones para con sus ciudadanos, señalando que este estaba, en cierto sentido, incapacitado para afrontar los desafíos de la transición a la democracia y los dilemas del desarrollo. Dichas reformas admitieron las bondades del mercado, dejando al Estado con las manos atadas. Las reformas creyeron fervientemente que el mercado era capaz de sustituir aquellos roles (capacidades y estructuras burocráticas) en donde tradicionalmente el Estado ha mostrado mayor eficiencia en comparación con el mercado. Los retos de la transición a la democracia se fueron encontrando en una serie de dilemas asociados con las iniquidades e injusticias sociales derivadas de la agenda neoliberal, sumadas al escaso nivel de capacidad del Estado para enfrentar problemas estructurales históricos. Dio inicio, en la última década, una serie de reformas y transformaciones en la relación del Estado y la ciudadanía, como consecuencia de la competencia electoral e influencia de Gobiernos de corte progresista que lideraron cambios con respecto a su propio rol (Pribble, 2014). Estos cambios surgen en un contexto de deterioro en muchos países, producto del incremento de la inequidad, desigualdad y pobreza. Dicha realidad obliga a cambiar la percepción de los políticos sobre el rol del Estado, creándose como respuesta modelos de políticas públicas contingentes que ponen de frente al Estado como actor clave. En este sentido, la perspectiva de estatalidad puede ser un respuesta a los dilemas del diseño institucional que se requiere para hacer frente a los desafíos de la reforma del Estado en Centroamérica. Contexto Ante la crisis económica de 2008 y los cambios políticos en la región, los países latinoamericanos de nuevo se vieron vulnerables y aplicaron medidas correctivas sobre el rol del Estado para sobreponerse, así, del embate de dicha crisis. La crisis económica y la situación de vulnerabilidad de los países plantea un dilema sobre las debilidades y capacidades del Estado, emergiendo como alternativa la idea de estatalidad como núcleo central del análisis para fortalecer las capacidades (y disminuir las deficiencias) estatales. Sin embargo, no se puede dejar de lado la perspectiva de fiscalidad, pues puede contribuir a un rol más dinámico del Estado. En Centroamérica, el rol del Estado ha ido cambiando, observándose interés de la clase política en cuanto a tratar de solventar problemas sociales. Por ejemplo, se establecieron políticas sociales como una respuesta contingente a la vulnerabilidad; estas políticas se enfocaron en el desarrollo social para atender grupos vulnerables. También se implantaron modelos de protección social, así como políticas sociales focalizadas para tejer un nuevo entramado de cohesión social, en concordancia con el crecimiento económico. Se sustituyó, en parte, el modelo neoliberal de bienestar clásico y, progresivamente, comenzó a avanzarse hacia un modelo de garantía de derechos. En otro sentido, los efectos de la violencia, inseguridad e impunidad crearon un precedente en el diseño de políticas, estrategias y alternativas para luchar contra el crimen, narcotráfico y violencia, de manera que se abrió paso a una serie de reformas en los sistemas de justicia, seguridad y lucha contra la corrupción. Ello ha permitido observar al Estado de manera distinta y ha implicado cambios en el rol de la fiscalidad y el diseño de políticas públicas en los países de la región. La nueva ola de estrategias de desarrollo empuja hacia una nueva dirección que pretende promover un enfoque diferente acerca del rol del Estado en Centroamérica. Ha comenzado a buscarse el incremento de la presencia y penetración territorial de las instituciones públicas, creando sistemas de protección social enfocados en una mayor garantía de derechos. También se busca mayor inversión social frente a una serie de subsidios y beneficios públicos orientados a la justicia, la seguridad, la salud, la educación y la protección social. En síntesis, se va abandonando el modelo neoliberal de desarrollo por uno más inclusivo y justo. La reflexión que se hace en este sentido es que en el debate público prevalece la idea de fortalecer al Estado, pero se olvida que es imprescindible que ese fortalecimiento se acompañe de la idea de capacidades. El incremento en inversión y gasto social para orientar el rol del Estado ante los desafíos que representan las inequidades en la región ha creado, sin lugar a dudas, la necesidad de pensar una nueva perspectiva con respecto a la fiscalidad. En efecto, considerar nuevas alternativas para el desarrollo conlleva obligatoriamente a reflexionar sobre la idea de fiscalidad de manera concatenada con la idea de estatalidad. La perspectiva de estatalidad en Centroamérica es relativamente nueva: presentarla puede contribuir a entablar diálogo y discusión con otras perspectivas teóricas e ideológicas que permitan desarrollar un debate conceptual sobre el rol Estado y sus desafíos en la región. Lo anterior nos lleva a la siguiente pregunta central: ¿La perspectiva de estatalidad puede coadyuvar a pensar en un nuevo modelo de Estado y darle herramientas al análisis de la fiscalidad como elemento fundamental para contribuir al desarrollo y bienestar en los países de la región? ¿Qué nos dice la teoría? La perspectiva de estatalidad empleada constituye una visión del revisionismo neoweberiano, ya que los fundamentos teóricos sobre el Estado subyacen en la obra clásica de Max Weber. En adición, se debe comprender las áreas conceptuales en que se interceptan las dimensiones de estatalidad, capacidades estatales y fiscalidad. Scokpol et al. sugieren que las debilidades de las categorías de análisis sobre Estados fuertes o débiles pueden ser reemplazadas por mejores formas de caracterizar las estructuras estatales y explicar la permanencia de las configuraciones de organización que dan sentido al desarrollo de los mismos. Simultáneamente, ello tendría como efecto mayor poder de explicación en estudios comparativos de las capacidades del Estado y el impacto de este en las transformaciones económicas y conflictos políticos (Scokpol et al., 1985). Se inicia con la clásica definición weberiana de Charles Tilly, quien refiere que el Estado es una organización que controla a la población que ocupa un territorio determinado; se diferencia de otras organizaciones que operan en el mismo territorio porque es autónomo, centralizado, y sus partes están formalmente coordinadas unas con otras (Tilly, 1975). Esta compresión weberiana del Estado es fundamental para analizar las dimensiones de estatalidad y fiscalidad. Existen en el campo de análisis del Estado tres términos taxonómicos: el Estado mínimo, el subsidiario y el desarrollista, cuyos perfiles se inspiran en las líneas generales de lo que el Banco Mundial (BM) ha dado en llamar funciones mínimas, intermedias y máximas del Estado (BM, 1997). El territorio, la autonomía, la centralización y la coordinación son características weberianas que conforman una idea de Estado; si a ello se adiciona el aporte del BM, el Estado tiene tres etapas básicas asociadas con las dimensiones del desarrollo: Estado mínimo, subsidiario y máximo. Las funciones mínimas están relacionadas con la provisión de bienes públicos puros (educación y salud) y con la protección de la equidad; las intermedias, con enfrentar las externalidades, regular monopolios, superar asimetrías de información y proveer seguridad social, mientras que las máximas incluyen la coordinación de la actividad privada y la redistribución (BM, 1997). Sin embargo, la descripción queda difusa para determinar el significado de estatalidad y capacidades estatales. Para Mazzuca, los sociólogos políticos neoweberianos de la tradición norteamericana consolidaron el poder nacional de los Estados en tres aspectos: legitimidad, autonomía y capacidad (LAC) (Mazzuca, 2012). Es decir, con la sigla LAC se conocen las tres variables operacionales que determinan en la actualidad la compresión del alcance del Estado en sus funciones mínimas, subsidiarias y máximas. Siguiendo a Mazzuca, existen ciertas dificultades para comprender la noción de LAC derivada del tipo de régimen, administración y gobierno, ya que el Estado puede ser capaz y autónomo, pero no legítimo (por el tipo de régimen, si es autoritario o posee problemas de legitimidad, lo que él denomina laberinto conceptual, que más tarde resuelve a propósito de la estatalidad y las capacidades estatales) (Mazzuca, 2012). En la idea de legitimidad subyace el propósito de obedecer a la autoridad; es el principio de todos los focos de dominación política, de manera que tanto las personas (gobiernos o administradores) como las estructuras (régimen o administración) pueden ser evaluados en términos de su legitimidad. Este es el insumo de las creencias ciudadanas acerca de distintos ámbitos políticos y la adjudicación de legitimidad al campo específico de las formas de administración del poder, es decir, si son legítimas las reglas de acceso y ejercicio del poder del Estado (Mazzuca, 2012). En paralelo, la idea de autonomía es una cualidad del proceso de definición de objetivos y prioridades. Significa el atributo per excellance de la administración como cuerpo de funcionarios. Weber advirtió que las agencias administrativas desarrollan sus propias preferencias, especialmente un interés de instinto en su preservación y expansión que, a menudo, induce conductas y resultados que interfieren con la agenda gubernamental, convirtiéndose de hecho en cogobierno (Mazzuca, 2012). Por último, en cuanto a capacidad2 o capacidades debe decirse que el Estado weberiano es, en sí, capacidad. Más allá de la idea clásica de coerción, nos referimos a que es un atributo que define una variable del Estado. No significa que el Estado tenga más o menos capacidad de monopolizar la violencia; la definición posweberiana va más allá del ámbito de la seguridad o resguardo de un territorio, significa la función particular de imputar e implementar cualquier política y suministrar cualquier bien público (Mazzuca, 2012). A todo esto, ¿dónde queda la conexión entre capacidad estatal y fiscalidad? Una de la dimensiones donde orbita el Estado está asociada con la capacidad de fuerza para extraer los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Siguiendo una definición de Theda Scokpol et al., «Los medios de un Estado para recaudar y desplegar recursos financieros nos dicen mucho más que cualquier otro factor acerca de su actual (e inmediatamente potencial) capacidad para crear o fortalecer las instituciones estatales, emplear personal, cooptar apoyos, subsidiar emprendimientos económicos, y financiar programas sociales» (Scokpol et al:1985. pp.26). En síntesis, la fiscalidad es la capacidad extractiva del Estado. Después de resolver este dilema conceptual, se puede hacer una conexión con las ideas de estatalidad y capacidades estatales. Michael Mann habla de dos dimensiones de aproximación asociadas con la idea de poder infraestructural que, en síntesis, es la relación espacial/territorial y organizacional/relacional del Estado con la sociedad. En otras palabras, Michael Mann sugiere que la idea de autonomía del Estado está asociada con el poder infraestructural en las dimensiones sociales y espaciales, ya que socialmente el poder infraestructural es una relación de poder (Eaton, 2012). La perspectiva de Mann nos ayuda a comprender requisitos de la función que se le asigna al Estado y que se requieren para potenciar sus capacidades (aumento de poder infraestructural en todas sus dimensiones), lo que conlleva a definir el rol que le compete en el ámbito espacial, territorial, organizacional y relacional. La idea de estatalidad cobra sentido como resultado de todo ello, lo cual, a su vez, nos ofrece una visión sobre cómo medir la presencia, poder y capacidades del Estado (Eaton, 2012). Sin embargo, en la comprensión operacional se sabe que bajo la lógica de poder infraestructural la legitimidad, autonomía y capacidad están asociadas con tres ámbitos del Estado. Así las cosas, la primera distinción es tener claridad sobre la fortaleza del Estado y las capacidad del Estado. La primera se subdivide en dos niveles; el básico se refiere a la fortaleza del Estado asociada con un nivel secundario sujeto a tres subniveles: territorial, autonomía frente a actores no estatales y capacidad burocrática. En segunda instancia, el concepto de capacidad del Estado está vinculado con la capacidad de penetración, resolución, implementación, mediación, control y gestión de cualquier política, y contingente a las capacidades burocráticas de llevar esto a cabo (Giraudy, 2012). En adición, Vargas Cullel (2012) señala —con propósitos descriptivos en el caso del estudio de estatalidad y capacidades estatales en Centroamérica— que es elemental ubicar el concepto de poder infraestructural para analizar las dimensiones de capacidad del Estado, las cuales son: capacidad extractiva (nivel de impuestos e ingresos no tributarios, excluyendo préstamos externos) o fuente de ingresos del Estado; personal (nivel de estudios y cualificación); marco institucional (incluye tamaño del aparato estatal, redes institucionales sectoriales, poderes del Ejecutivo y corporativismo); y suministro de bienes y servicios (incluye bienes y servicios proporcionados por el Estado, instituciones y empresas, distribución territorial de la prestación pública). En el dilema conceptual que se presenta, la idea de estatalidad está conectada con la distinción de poder infraestructural que se subdivide en: fortaleza del Estado y capacidad del Estado. En esta dirección y bajo la idea conceptual de capacidad del Estado, Vargas Cullel indica que en el enfoque de estatalidad la conexión implícita con la fiscalidad es la adherencia a la idea de capacidad extractiva. Por consiguiente, se observa que no se puede hablar de fortalecimiento del Estado si no se resalta la idea de capacidad del Estado y su conexión con la fiscalidad. Por consiguiente, para que el Estado cumpla con su misión, obligaciones y rol definidos por la sociedad, debe poseer la suficiente capacidad de obtener recursos para implementar políticas, reformas e iniciativas asociadas con el desarrollo. Desde la perspectiva neoweberiana, la idea de capacidad extractiva es transversal para el enfoque de estatalidad, lo cual ubica en un lugar preponderante el análisis de la fiscalidad. A su vez, esta perspectiva analítica ayuda a definir conceptualmente aspectos que pueden contribuir a desarrollar instituciones más autónomas, robustas, eficientes y fuertes, que puedan integrar los elementos de LAC para el diseño institucional y para la creación de políticas públicas que integren elementos de capacidad estatal cuando se habla de instituciones, reforma, fortalecimiento y rol del Estado en Centroamérica. Capacidad del Estado: Costos sociales y económicos A manera de descripción, Scokpol et al. (1985) sugieren que en «[…] la investigación de las capacidades del Estado, una táctica empleada que genera buenos resultados, es la identificación de las estructuras organizativas específicas para determinar la presencia o ausencia de capacidad de las autoridades estatales para llevar a cabo tareas encomendadas. A su vez, la presencia o ausencia de estructuras organizativas están conectados a las políticas de Estado del pasado, lo que plantea la necesidad de observar un hilo histórico, para comprender el análisis estructural de las capacidades e incapacidades estatales específicas». Lo anterior ayuda a comprender los aciertos y deficiencias del Estado, así como a medir sus capacidades e incapacidades, y observar los efectos de los costos sociales y económicos que derivan de la agenda y la historia. Para ilustrar un problema de estatalidad, se puede analizar la situación de los países del Triángulo Norte de Centroamérica. El costo económico del crimen y la violencia asciende a USD885 millones en Honduras; a USD2,291 millones en Guatemala, y a USD2,020 millones en El Salvador. En término reales, estos montos afectan de manera directa al PIB: en Honduras, en un 9.6%; en Guatemala, 7.7%; y en El Salvador, 10.8%. La cantidad de homicidios registrados entre 2004 y 2013 es de 143,588 (41.9 homicidios al día), de los cuales 15,329 ocurrieron en 2013 (6,757 en Honduras, 6,072 en Guatemala y 2,499 en El Salvador) (ACAP: 2014). Para poner otro ejemplo, cabe mencionar que Centroamérica ha avanzado en los últimos veinte años en los indicadores de desarrollo humano, con las siguientes cifras en el Índice de Desarrollo Humano (IDH): Panamá, 0.765; Costa Rica, 0.763; El Salvador, 0.662; Honduras, 0.617; Nicaragua, 0.614; Guatemala, 0.628; Belice, 0.732 (PNUD: 2014). Esto evidencia un incremento sustancial en materia de desarrollo humano en la región y tiene una correlación significativa con el incremento del gasto social, de manera que podemos concluir anticipadamente que en un escenario positivo el Estado ha incrementado sus capacidades, aunque no de manera suficiente. Por otro lado, podemos medir la capacidad extractiva del Estado analizando su estructura fiscal y tributaria; según el Latin American Economic Outlook, en materia de estadística tributaria los países del Triángulo Norte tienen los ingresos fiscales en proporción al PIB más bajos: Guatemala, con un 13.0%; El Salvador, con un 15.8%; y Honduras, con un 18.0%. En los países del sur de la región el porcentaje es más elevado: Nicaragua, 19.2%; Panamá, 18.9%; y Costa Rica, 22.4%. En América Latina el promedio de ingresos fiscales en proporción al PIB es de 21.3%, lo cual quiere decir que solo Costa Rica está por encima del promedio, mientras Panamá y Nicaragua se acercan a él. Pese a ello, la región está lejos del promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que es de 34.1% de ingresos fiscales en proporción al PIB (LAEO: 2015). Ante esa mirada estadística de ingresos tributarios en proporción al PIB, se observa que, en promedio, los países del Triángulo Norte están por debajo de la región centroamericana y latinoamericana, lo que nos señala que son países con baja capacidad extractiva. Vargas Cullel (2012) señala que la prevalencia de una baja capacidad extractiva afecta el gasto social en materia de educación y salud como variable para medir redistribución; el autor compara varios países de América Latina y señala que la relación tiende a la baja en Centroamérica. Honduras, Guatemala, Nicaragua y El Salvador se encuentran en una situación desfavorable con respecto a sus pares Costa Rica, Panamá y Belice. Además, una de las aproximaciones que hace el autor señala que existe una correlación entre el nivel de infraestructura y niveles de desarrollo humano que hacen observable el alcance, limitaciones y presencia del Estado a nivel territorial. Ante este escenario desalentador en cifras, se va adicionando el desarraigo de los políticos frente a los desafíos que presentan la inequidad, pobreza, violencia, desigualdad e inseguridad. Los países del Triángulo Norte viven una situación dramática que llega a niveles de urgencia humanitaria, mientras que países como Panamá y Costa Rica también viven el dramatismo de la violencia y problemas de índole institucional que los ponen en jaque, de manera que poco puede hacer el Estado para garantizar derechos a sus habitantes. La región tiene una deuda social pendiente frente a los más de 35 millones de personas que viven en el istmo. En este sentido, Nazih Richani (2010) sostiene que en Centroamérica se ha creado una relación sistémica entre agencias estatales y organizaciones criminales, ya que después de las guerras civiles en la región se afianzaron capacidades limitadas del Estado que hicieron que el costo de oportunidad del crimen fuera bajo, dada la baja capacidad de regulación y control de los países para atender un sistema de violencia que tiene raíces estructurales y que se reforzaron por las debilidades institucionales. Esto crea un escenario de baja capacidad estatal para controlar la violencia, inseguridad e impunidad. Si se analiza lo anterior, los costos del crimen y la violencia son proporcionalmente muy altos y absorben una buena porción de ingresos tributarios con relación al PIB; si se piensa de manera estratégica, estos costos mermarían si se contara con más políticas públicas que construyan capacidad estatal en dos sentidos: el primero, basado en la seguridad democrática y la justicia; y el segundo, construir capacidad estatal para la inversión social en áreas como educación y salud. Por otro lado, nos enfrentamos al dilema de que los países del Triángulo Norte poseen baja capacidad extractiva, lo cual limita su capacidad de generar recursos propios para destinar más financiamiento a programas para atender los problemas urgentes (seguridad, crimen y justicia), adicionando a ello problemas estructurales históricos (inequiedad, desigualdad y pobreza). Esto deja poco margen de maniobra para invertir en educación y salud, lo cual también afecta a otras políticas públicas que abarquen sectores estratégicos que permitan potenciar sectores económicos y sociales para el desarrollo. En este escenario, prevalece una perspectiva fiscal conservadora que busca mantener el paradigma del liberalismo ortodoxo, que preconiza flexibilidad en las políticas fiscales para la atracción de inversión extranjera, creando regulación favorable a grandes capitales regionales y transnacionales, y manteniendo los incentivos y políticas con efectos negativos en el diseño de la estructura e instituciones fiscales de los países. En este sentido, hay que resaltar el poder discrecional de élites y grupos de poder que se benefician de este tipo de políticas e incentivos, mantienen cierto rechazo en pensar en nuevas perspectivas fiscales que se ajusten a la dimensión de desafíos y problemas que se padecen en la región. Los costos económicos y sociales de un Estado débil son muy altos, dado que el ente regulador por excelencia carece de capacidades y no logra cubrir las necesidades básicas y mínimas de sus habitantes. Esto genera condiciones perversas que perpetúan un sistema de inequidad y violencia; por consiguiente, el Estado no cumple su rol regulador y creador de bien común. Un Estado capaz y fuerte es aquel que tiene poder de regulación para responder a las demandas de la ciudadanía y posee suficientes recursos disponibles para el desarrollo e implementación de políticas públicas que contribuyan al bienestar y al desarrollo. Por último, la perspectiva de estatalidad y fiscalidad puede darnos la clave para poder integrar conceptualmente el análisis neoweberiano al análisis de costo y beneficio que provoca la falta de capacidad estatal en la perspectiva fiscal. Resolver el dilema de la baja capacidad extractiva está asociado de manera directa con el diseño institucional de las agencias e instituciones encargadas de la recaudación fiscal y la política tributaria de los países. Michael Mann (1997) nos describe que el poder infraestructural del Estado debe estar adherido en la idea weberiana de legitimidad, autonomía y capacidad; de esa cuenta, hacer una revisión conceptual y definir puentes de discusión teórica y metodológica del análisis neoweberiano de la fiscalidad podría contribuir a mejorar procesos, diseños e implementación de políticas fiscales y tributarias desde espacios locales, subnacionales, nacionales y regionales. En este sentido, se debería hacer el esfuerzo de observar dos procesos paralelos sobre las instituciones garantes de la fiscalidad; el fortalecimiento estatal y de las capacidades estatales puede contribuir al desarrollo de nuevas herramientas que permitan observar el análisis de los costos sociales y económicos producto de la ineficiencia de la capacidad extractiva y la capacidad estatal en el desempeño de sus obligaciones y atribuciones. Capacidad del Estado y Estado de derecho Guillermo O’Donnell (1993) hablaba de la transformación del Estado, identificando aquellas áreas marrones que nos señalan espacios que de manera lenta e imperfecta permiten tener una mirada acerca de la prevalencia del orden estatal a través de espacios geográficos, territoriales y socioeconómicos. En esta dirección, se podría hacer el esfuerzo de ofrecer un marco taxonómico para analizar el Estado de derecho como categoría conceptual para el análisis de la capacidad estatal. Eventualmente, al situarse en los dilemas de la justicia en sus dimensiones legal, social y distributiva. Si primero se considera la dimensión legal de la justicia se entiende que esta dimensión se cierne en la capacidad del Estado de ofrecer un orden dentro de un marco de legalidad, donde las reglas de juego se respetan y cumplen; el Estado juega un papel coercitivo como regulador y árbitro. La segunda dimensión está asociada con el ámbito social, donde la capacidad del Estado está orientada a proteger y garantizar derechos. La tercera y última dimensión se asocia con la capacidad de aplicar una posición de justicia distributiva, que orienta esfuerzos hacia la protección de personas en situación de vulnerabilidad, aplicando principios de justicia social y distribución de bienestar. Este enfoque de análisis puede aplicarse a las áreas marrones de O’Donnell, haciendo un ejercicio de imaginación desde el cual se piense en estas dimensiones del Estado de derecho en un plano territorial y geográfico, y a la vez se empleen los ejemplos de costos sociales y económicos, lo cual permitirá colorear las capacidades e incapacidades del Estado. Así, cabe hacer las siguientes preguntas: ¿Existen suficientes juzgados y agencias de fiscalía en los países centroamericanos? ¿Existen suficientes jueces, fiscales, investigadores y policías para aplicar la ley, investigar y garantizar la persecución de delitos? ¿Existe suficiente poder de coerción del Estado para garantizar el monopolio de la fuerza frente a grupos criminales ligados con las pandillas o el narcotráfico? ¿Las áreas con mayor prevalencia de pobreza, desigualdad e inequidad tienen correlación con la prevalencia de violencia e inseguridad? En esta dirección, Brinks (2012) anticipa que existe cierta implicación en la fortaleza del Estado y sus capacidades (y cierta inclinación) de los Gobiernos por actuar a través de actores estatales en concordancia con los propósitos del Estado especificados en un orden legal. Para el autor, un Estado basado en la ley y con tribunales autónomos puede reducir la arbitrariedad, imponer una cierta disciplina y previsibilidad, y crear oportunidades incluso para los menos poderosos en una sociedad. Tal Estado es —en su dimensión jurídica, al menos— un Estado más fuerte que uno que simplemente pasa por alto cuando los poderosos quieren perseguir sus intereses sin restricción. Brinks (2012) también señala una tipología de Estados de derecho con respecto a sus capacidades. Indica que algunos países con una agenda más social y con un sistema más plural y programático de partidos están construyendo un fuerte Estado social de derecho; mientras que otros con orientación más hacia el mercado se inclinan hacia una posición de Estado liberal de derecho. Por último, señala que en los países de América Latina se constituyen poderes judiciales de gran alcance y con cierta parcialidad, dominados por el poder ejecutivo, donde las decisiones políticas toman formas legales y entonces lo que se configura es un Estado de derecho politizado. En el caso de Centroamérica, existen numerosos testimonios que permiten afirmar que lo que se ha constituido son Estados de derecho politizados. Se tiene, a priori, problemas de aplicación de la ley en la dimensión legal; la judicialización de la política domina en el modelo de aplicación de la justicia; prevalece discrecionalidad del poder ejecutivo e, incluso, del poder legislativo sobre el judicial. Los problemas de aplicación de la ley en la administración pública hacen que el poder de sanción y coerción del poder judicial sea limitado. A posteriori, se construyen asimetrías de poder que impiden al Estado garantizar las dimensiones legal, social y distributiva de la justicia. En el caso de Guatemala, existen fuertes críticas en la elección de magistrados de las cortes de justicia, donde queda expuesta la violación a la independencia judicial y autonomía de las cortes por efecto de los incentivos y procedimientos en la elección de sus autoridades judiciales. En Honduras, se fraguó el golpe de Estado en 2009, lo cual contribuyó al deterioro y rompimiento institucional que incidieron en el debilitamiento del Estado. Nicaragua, Costa Rica, Panamá y El Salvador han mostrado signos de deterioro del poder judicial frente al poder ejecutivo, por la dominancia de grupos de poder y políticos con poder de veto e influencia y con injerencia en el poder judicial, lo que implica que en la región tenemos fuertes problemas para la aplicación justa de la ley. La limitación discrecional y los vetos politizados de la justicia constriñen las capacidades del Estado de ofrecer un marco de legalidad que proteja a sus ciudadanos; es decir, el Estado se vuelve inoperante para aplicar poder de sanción. De esa cuenta, el poder judicial pierde legitimidad. El origen de todos los males está en el diseño institucional de los partidos políticos y los sistemas electorales, lo cual pasa por incentivos y regulación deficiente que crean mecanismos legales e incentivos perversos que perpetúan un ciclo de captura del poder judicial y limitan la cobertura del Estado de derecho. La clave está en corregir estos dilemas asociados con el diseño institucional para garantizar los tres elementos de LAC (legitimidad, autonomía y capacidad): la trinidad weberiana para la reforma del Estado en materia de justicia debe considerar estos elementos para mejorar la eficiencia, efectividad y capacidad del poder judicial de ofrecer un marco de Estado de derecho. Como resultado de las deficiencias ya señaladas, la visión de justicia distributiva bajo el análisis de la fiscalidad es afectada de manera directa. Por ejemplo, en resoluciones judiciales con vicios jurídicos y que están cooptadas por intereses de grupos de poder que contribuyen al debilitamiento del Estado de derecho. La idea de capacidad estatal para la fiscalidad tiene una conexión directa con la perspectiva teórica de estatalidad, ya que todo régimen tributario y fiscal depende de la autonomía, legitimidad y capacidad del poder judicial de sancionar y vigilar el marco legal de la política tributaria y fiscal. La efectividad del poder judicial para mejorar la percepción de seguridad y lucha contra el crimen está conectada con la idea de capacidad; por consiguiente, esta misma percepción de mejoras en el sector justicia debería estar conectada con la idea de fiscalidad y con la minimización de problemas en la aplicación y vigilancia de los regímenes tributarios y fiscales de la región centroamericana. Capacidad estatal e inclusividad Daron Acemoglu y James A. Robinson (2012) explican por qué algunos países fracasan en la búsqueda del desarrollo; sugieren que existen dos tipos de élites e instituciones denominadas extractivas e inclusivas. En síntesis, dicen los autores, cuando existe un modelo de extracción en un país (élites e instituciones), los países son menos desarrollados. Por otro lado, mientras exista un modelo de inclusión, los países serán más prósperos y desarrollados. La inclusión significa que las instituciones funcionan, respetan las reglas de juego y prevalece la igualdad ante la ley. En los países inclusivos se crean políticas industriales y regulación favorable para el bienestar general, lo que genera incentivos para que un país progrese. Los países bajo un modelo de extracción sugieren todo lo opuesto: las instituciones no funcionan, las élites se benefician de los recursos públicos, existe corrupción y hay prevalencia de captura del Estado. Las élites extractivas son aquellas que se benefician de regulación favorable y utilizan al Estado para satisfacer sus intereses, y no usan a las instituciones ni al Estado para el bienestar general, creando instituciones y políticas públicas que están hechas a su medida, ajustándose a sus intereses. En este sentido, se podría tener una respuesta hipotética para responder al fenómeno de captura e enquistamiento de mafias alrededor de la administración pública. Los incentivos que están inciertos en el sistema político configuran las relaciones de poder; por consiguiente, influyen en el rol y desempeño de las instituciones. Si la hipótesis esbozada en este artículo está en lo correcto, ampliar una dimensión de análisis institucional de la capacidad estatal es clave para comprender cómo el modelo extractivo crea condiciones de captura de estructuras burocráticas y estatales. Para responder a este cuestionamiento, cabe procurar un mayor nivel de comprensión acerca del poder de agenda e influencia que tienen las élites, grupos de poder y la clase política al mantener cierto margen de maniobra por encima de los objetivos y propósitos por los que las instituciones funcionan. Mejorar el aspecto institucional es clave, sobre todo si se considera, en el análisis institucional, que es determinante evaluar las capacidades de las estructuras burocráticas. Recordemos que una de las principales refelxiones de Weber, señalaba que las instituciones y la burocracia tienden a especializarse, toman atributos y propiedades únicas que las caracterizan de manera distinta; la especialización debe estar sujeta a una normativa que permita aumentar su mantenimiento, estabilidad y competencia. (Ritzer, George: 1993) En esta dirección, Evans (2007) afirmaba que el desarrollo de las estructuras burocráticas con base en un sistema de meritocracia y evaluación permite al Estado contar con un modelo de gestión y administración que lo hace eficiente. Los países con estructuras burocráticas desarrolladas tienden a crear condiciones para países más desarrollados y, en este sentido, Evans afirmaba que el rol de los vasos comunicantes entre la burocracia, instituciones y empresas permitía, en países asiáticos, mayor nivel de inclusión que favorecía el mejoramiento de sus políticas industriales para el desarrollo, versus los países latinoamericanos, que poseían instituciones burocráticas intermedias, donde la competencia burocrática no necesariamente era profesional y especializada, lo que implicaba menos nivel de desarrollo. Además, Evans asociaba que tanto en regímenes autoritarios como en democráticos la inclusividad permite la expansión, desarrollo y profesionalización de la burocracia para perseguir el desarrollo. Si Evans está en lo correcto, se encuentra un paralelismo entre la tesis de Acemoglu y Robinson en el sentido de que, para alcanzar el desarrollo, se necesita dialogar con la perspectiva de inclusividad y generación de estructuras burocráticas para medir y estudiar el efecto de las capacidades estatales en el tipo de inclusión de las instituciones. En esta dirección, definitivamente la idea de fiscalidad y Estado de derecho es transversal, no podemos pensar en una estatalidad independiente, pues ambos conceptos son inherentes e imprescindibles. Un marco de reglas claras requiere Gobiernos bajo el imperio de la ley; adicionalmente, la fiscalidad, contrastada con el análisis de estatalidad, puede ser un buen vehículo para asignar y distribuir recursos para hacer funcionar las reglas de juego entre las instituciones y el Estado. Desde el liberalismo ortodoxo podría contrargumentarse en el sentido de que un vínculo fuerte entre fiscalidad, estatalidad e instituciones correría el riesgo de darle mayor tamaño al Estado, de manera que se podría poner en riesgo al individuo y al mercado. La idea central de la posición que se esboza en este texo es, sin embargo, que tanto el mercado como el Estado tienen fallas, límites, son imperfectos y hay suficiente evidencia empírica que lo respalda. Por ello, más que el tamaño del Estado importa su fortaleza y capacidad: en todo caso, la eficiencia y eficacia del Estado vienen de la mano de su capacidad de regulación y control. Si se valora la regulación, es preciso mencionar las deficiencias institucionales para superar esas imperfecciones y fallas, lo que lleva a estudiar a las instituciones desde la perspectiva de estatalidad; pensar al Estado a través de este lente haría que se vea como aliado estratégico del mercado, y viceversa. Tanto el Estado como el mercado no son entes estáticos y verlos de manera aislada, sin complentariedad, conllevaría a caer en el mismo error conceptual sobre la definición de ambos. Las instituciones y la institucionalidad cambian constantemente, motivo por el cual es central analizar su funcionamiento pensando de manera conectada los conceptos de inclusividad y estatalidad. Si se añade la variable inclusividad al análisis institucional del Estado, se estaría pensando desde una perspectiva más integral, generando un lente global de una perspectiva de desarrollo más completa y plural. Es preciso dar el mismo nivel de importancia al Estado, en complementariedad con el mercado, para impulsar crecimiento económico y bienestar social. Aterrizar en el análisis institucional del Estado permite definir parámetros concretos que le den sustento a la idea de capacidad estatal desde una perspectiva de inclusividad, para construir un modelo alterno del rol del Estado y el diseño de políticas públicas que permitan generar desarrollo inclusivo en la región. Comentarios finales El debate acerca de la estatalidad en Centroamérica puede ser una ventana de oportunidad para construir una nueva perspectiva teórica que se considere como elemento de análisis en el diseño de políticas públicas y reformas que busquen cambiar el rol del Estado en la región. En el análisis académico, la perspectiva de estatalidad es relativamente nueva en el istmo; por ello, es necesario alimentar la discusión y presentar una nueva mirada sobre cómo puede observarse el Estado como agente dinamizador de procesos de desarrollo, e integrar en dicha mirada la capacidad estatal en el diseño y análisis institucional. La perspectiva neoweberiana puede ofrecer elementos comprensivos para observar de manera distinta el desempeño de las instituciones y trazar una ruta de cambio en el enfoque de políticas públicas que le apuesten a la reforma del Estado y a la modernización fiscal y tributaria en la región. Para trazar desarrollo y reformar el Estado se debe hacer muchos cuestionamientos sobre el efecto de las posiciones conservadoras que han dominado en el análisis observacional del Estado y la política fiscal y tributaria en Centroamérica. Si bien existen logros en los últimos años con respecto a la creación de nuevas industrias y nuevos sectores económicos producto de políticas fiscales conservadoras y de la agenda neoliberal, esto ha sido insuficiente para esbozar una ruta de oportunidades para las poblaciones más desfavorecidas y vulnerables. Existe una deuda social histórica, una clase política cuya reforma es urgente, y un rescate institucional pendiente como meta para construir inclusividad como parámetro para buscar una oportunidad de salir del subdesarrollo. Se llega, así, a la conclusión final de este artículo: para crear instituciones y políticas inclusivas, que busquen el bienestar social y el desarrollo, es necesario hacer las observaciones pertinentes en materia de estatalidad para medir ausencia / presencia del Estado. En este sentido, es una herramienta imprescindible el uso del concepto de capacidad estatal para adherirlo como variable de análisis en el diseño de políticas públicas. Si se mejoran las instituciones y se contribuye a la mejora de las capacidades estatales en todos los ámbitos de competencia del Estado, tendiendo puentes con políticas reformistas para impulsar mejor y mayor crecimiento económico desde la perspectiva de inclusividad, se estará posiblemente esbozando una nueva forma de usar al Estado y sus instituciones de una manera más justa, democrática y solidaria. Referencias bibliográficas Abente Brun, D. (2012). «Estatalidad y calidad de la democracia en Paraguay», en América Latina Hoy. Vol. 60, abril de 2012, pp. 43-66. España: Universidad de Salamanca Salamanca. Acemoglu, Daron, Robinson James A. (2012). Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza. ¿Por qué fracasan los países? EE. UU.: Deusto S.A, Ediciones, 608 pp. Altman, David. Luna, Juan Pablo (2012). «Introducción: El Estado Latinoamericano en su laberinto», en Revista de Ciencia Política. Vol. 32, núm. 3, pp. 521-543. Banco Mundial (1997). Informe sobre el desarrollo mundial. 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