< El proceso presupuestario de Guatemala y su contribución a la (in)eficiencia del gasto público (2000 - 2012)

El proceso presupuestario de Guatemala y su contribución a la (in)eficiencia del gasto público (2000-2012) Martín Ardanaz Banco Interamericano de Desarrollo (BID) José I. Larios Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Carlos A. Pérez Trejo Resumen1 Este trabajo se concentra en un proceso clave en la determinación de los niveles y la composición del gasto público en Guatemala: el proceso presupuestario. Utilizando información presupuestaria desagregada a nivel de ministerios y programas del gobierno central en el período 2000-2012, el análisis revela que el proceso presupuestario presenta una serie de debilidades que podrían afectar negativamente la eficiencia técnica y de asignación del gasto público. En particular, se observa una importante falta de previsibilidad presupuestaria, medida por las modificaciones que sufre el presupuesto en el transcurso de un mismo ejercicio fiscal (es decir, desde su aprobación inicial hasta el momento de la ejecución). Para el período analizado, una medida de varianza en la composición del presupuesto entre su aprobación e implementación final se estimó en alrededor del 10%, lo que implica que la composición del gasto ejecutado, en comparación con el presupuesto original aprobado, excede dos veces las mejores prácticas internacionales. Esta falta de previsibilidad presupuestaria genera, por un lado, un gasto más volátil en los ministerios y, por el otro, menores niveles de eficiencia en la ejecución de programas presupuestarios. Por ejemplo, el gasto ejecutado de aquellos ministerios que sufren mayor cantidad de modificaciones durante un mismo ejercicio fiscal es casi tres veces más volátil que el de los ministerios que padecen menos modificaciones. A su vez, un cambio del 10% en el tamaño de un programa aumenta el nivel de subejecución en medio punto porcentual. La imprevisibilidad presupuestaria, sumada a la excesiva rigidez del gasto (que alcanza en la actualidad un 90% del presupuesto), plantea la necesidad de introducir una serie de reformas institucionales que conduzcan a generar una mejor gestión de las finanzas públicas y, por consiguiente, contribuyan a mejorar la calidad del gasto público en Guatemala. Clasificación JEL: E62, H50, H61 Palabras clave: Proceso presupuestario, gestión del gasto público, instituciones presupuestarias Abstract This work focuses on a key process in determining the level and composition of public spending in Guatemala: the budget process. Using disaggregated budget information at the level of ministries and central government programs in the period 2000-2012, the analysis reveals that the budget process has a number of weaknesses that could negatively affect technical efficiency and allocation of public spending. In particular, a significant lack of budget predictability, as measured by the changes experienced by the budget during the same tax year (ie from initial approval until the moment of execution) is observed. For the period under review, a measure of variance in the composition of the budget between approval and final implementation was estimated at around 10%, implying that the composition of expenditure executed, compared to original approved budget exceeds twice the international best practices. This lack of budgetary predictability generates, on one hand, a more volatile in spending ministries and on the other, lower levels of efficiency in the execution of budget programs. For example, spending ministries executed those who suffer as many changes during the same fiscal year is nearly three times more volatile than that of the ministries that have fewer modifications. In turn, a change of 10% in the size of a program increases the level of underspending by half a percentage point. The budgetary unpredictability, coupled with the excessive rigidity of spending (which currently reaches 90% of the budget), a need to introduce a series of institutional reforms leading to generate better management of public finances and, consequently, contribute to improving the quality of public spending in Guatemala. JEL Classification: E62, H50, H61 Keywords: budget process, public expenditure, government, institutions, expending. Introducción El debate político acerca de la reforma tributaria en Guatemala suele incorporar argumentos que apuntan a la necesidad de mejorar la calidad del gasto público, tanto en términos de eficiencia como de transparencia. La razón es que si bien se han alcanzado o superado las metas relativas al nivel de gasto social que se estipulan en los Acuerdos de Paz, de 1996,2 no sucede lo mismo con algunos de los resultados de política pública esperados: el desempeño de varios indicadores sociales muestra importantes rezagos, sobre todo si se considera el nivel de ingreso per cápita (Banco Mundial, 2013). Esto es especialmente relevante en el sector de la salud, donde, por ejemplo, la brecha entre las metas y los resultados efectivamente obtenidos en términos de mortalidad infantil y materna es grande (Banco Mundial, 2013).3 A su vez, otra serie de indicadores no incorporados en los Acuerdos…, pero de suma importancia para el desarrollo, tales como la desigualdad o la pobreza, muestran estancamiento o bien deterioro en los últimos años (BID, 2012a). Por su parte, las encuestas de opinión pública reflejan que la percepción sobre el mal uso de los recursos públicos es generalizada. Por ejemplo, más del 80% de la población respondió negativamente cuando se le preguntó si consideraba que el dinero de los impuestos está bien gastado por el Estado, lo que coloca a Guatemala entre los países de la región con mayores niveles de desconfianza en la capacidad del Estado para gastar eficientemente (Latinobarómetro, 2005). Asimismo, un alto porcentaje de la población está insatisfecho con la calidad de los servicios de infraestructura (53%), educación (49%) y salud (57%) que recibe (LAPOP, 2012).4 Por último, en términos de transparencia, la gráfica 1 muestra que la percepción de corrupción en el manejo del gasto público es mayor que la del promedio (línea horizontal) de los países de la región. Gráfica 1. En su país, ¿cuán común es el desvío de recursos públicos por corrupción hacia firmas, individuos o grupos de interés? (1 = muy común, 7 = nunca ocurre) Fuente: Global Competitiveness Report (2012-2013)5 La percepción negativa del ciudadano promedio con respecto al uso de los recursos públicos presenta dificultades políticas en cuanto a los esfuerzos de reforma tributaria; a su vez, dada la escasez de estudios sobre las determinantes del desempeño del gasto público en Guatemala, surge la necesidad de entender cuáles son los factores institucionales que contribuyen a la eficiencia/ineficiencia del gasto público. En este contexto, el análisis de los determinantes puede contribuir a identificar reformas que logren mejorar la calidad del gasto. La eficiencia del gasto puede evaluarse desde dos perspectivas: los resultados que el gasto público contribuye a generar, o los procesos mediante los que se alcanzan determinados resultados (Hallerberg et al., 2010). Desde la primera perspectiva, se observa que Guatemala obtiene un bajo rendimiento por punto porcentual del PIB invertido en los sectores sociales (BID, 2014). Además, según estimaciones propias, el índice de eficiencia del gasto público en salud se ubica en el decil más bajo de una muestra de 54 países en desarrollo. El análisis de frontera sugiere que el suministro público de servicios de salud alcanza tan solo el 60% de su potencial.6 A su vez, una estimación para 65 países en desarrollo muestra que el nivel de eficiencia del gasto público en educación se encuentra por debajo del índice promedio de la muestra: en Guatemala, el suministro de servicios educativos alcanza menos del 80% de su potencial.7 Asimismo, problemas de focalización afectan al gasto en asistencia social: estimaciones recientes muestran un elevado nivel de errores de inclusión al respecto de hogares no pobres, cuya magnitud asciende a más del 0.8% del PIB (Izquierdo et al., 2013). No obstante, el presente trabajo se inscribe en la segunda perspectiva, concentrándose en el proceso presupuestario de Guatemala: un proceso clave que permite determinar los niveles y la composición del gasto público, y mediante el cual se formula, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto nacional. El objetivo del estudio es analizar cada una de las fases de dicho proceso, identificando los actores clave y los momentos en los que el presupuesto sufre las modificaciones más significativas, sobre la base de información presupuestaria desagregada del gobierno central que cubre el período 2000-2012. En síntesis, el análisis permite detectar los cuellos de botella institucionales que inciden en la gestión del gasto público y, por ende, en sus resultados. El mensaje principal que este trabajo pretende transmitir es que el proceso presupuestario de Guatemala presenta una serie de debilidades, tales como la falta de previsibilidad (volatilidad) y los problemas de subejecución que, sumados a la rigidez inherente al presupuesto, atentan contra la eficiencia en la ejecución del gasto público. Este listado de debilidades no es exhaustivo, pues, como señalan diversos informes recientes, los problemas de transparencia que acechan el proceso (la contabilidad de la deuda no documentada y los mecanismos paralelos de ejecución presupuestaria, entre otros) son también importantes (Guatemala, Ministerio de Finanzas Públicas, 2013; Banco Mundial, 2013). Dichos informes, sumados a los hallazgos de este trabajo, sugieren la existencia de un espacio importante para llevar adelante una agenda de reformas institucionales respecto del proceso presupuestario guatemalteco, con el fin de mejorar la gestión del gasto y, eventualmente, su calidad. El trabajo se divide en tres secciones. La primera sección ofrece una descripción de las normas y los actores clave en el proceso de formulación, aprobación, ejecución y control/evaluación del presupuesto. La segunda sección presenta una serie de indicadores que sirven de referencia para analizar distintos aspectos del proceso presupuestario: rigidez, imprevisibilidad y eficiencia en la ejecución del gasto. En la tercera sección se aplican estos indicadores al caso de Guatemala, utilizando información presupuestaria detallada para el período 2000-2012 y colocando, en la medida de lo posible, las cifras en una perspectiva comparada (es decir, en relación con una muestra de países de la región). El trabajo concluye con algunas recomendaciones de política pública. 1. El proceso presupuestario guatemalteco8 En Guatemala, el proceso presupuestario se divide en cuatro grandes fases: formulación, aprobación, ejecución y control. A lo largo del ciclo presupuestario intervienen diferentes actores técnicos y políticos —respaldados por el marco legal correspondiente— con distintos grados de participación a través de los organismos Ejecutivo y Legislativo.9 A continuación se destacan las principales características y los actores clave de cada fase. 1.1 Formulación La formulación comienza entre enero y mayo de cada año, con la participación de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas (CTFP), ente asesor del ministro y viceministro de Finanzas Públicas en materia de administración financiera que fue creado por la Ley Orgánica del Presupuesto y su Reglamento.10 Esta fase se desarrolla en dos etapas consecutivas, la programación global y la institucional. Se caracterizan por ser las fases más reguladas, normadas y técnicas, donde se le otorga mayor poder al Organismo Ejecutivo que al Legislativo. La primera etapa de la formulación transcurre durante el primer semestre de cada año y está a cargo de la Dirección Técnica de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas (DTP), en coordinación con la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Segeplán). En este período se elaboran el proyecto de orientaciones estratégicas de las políticas públicas, las normas técnicas para la formulación del presupuesto y los lineamientos para la elaboración de planes operativos anuales, y se brinda capacitación a entidades del sector público. Entre abril y mayo, la DTP y Segeplán elaboran conjuntamente el presupuesto exploratorio, definiendo los techos presupuestarios o los niveles de gasto máximo de cada entidad de la Administración central. El Banco de Guatemala (Banguat) aporta estimaciones y proyecciones de las variables macroeconómicas relevantes para la formulación, estableciendo el marco macroeconómico que respalda y constituye la base de cálculo del presupuesto. Durante el mismo período, la DTP, la Dirección de Crédito Público (DCP) y la Dirección de Análisis Financiero (DAF) —conjuntamente con las unidades ejecutoras de los proyectos financiados mediante deuda pública— preparan estimaciones para los requisitos y la capacidad de endeudamiento público para el próximo ejercicio fiscal. A su vez, la DAF y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) realizan estimaciones y proyecciones sobre la carga tributaria y la recaudación por tipo de impuesto. También se incorporan estimaciones de ingresos no tributarios que captan las instituciones. Con respecto a los ingresos, es importante señalar que no existe una metodología rigurosa para el cálculo de las proyecciones de recaudación. La metodología que predomina consiste en estimar la recaudación y la carga tributaria sobre la base del comportamiento histórico y estacional de los principales rubros impositivos, lo cual es congruente con los estándares internacionales en dicha materia. No obstante, en los últimos cinco años, las proyecciones de ingreso han sido sobrestimadas, especialmente en 2009, aunque en esta oportunidad ello obedeció al deterioro de los supuestos macroeconómicos utilizados en el presupuesto del ejercicio correspondiente, como resultado de la crisis económica global. Siguiendo los procesos y trámites formales, entre mayo y junio se presenta el monto global de la propuesta técnica del presupuesto al Organismo Ejecutivo. Dicha propuesta recoge los techos presupuestarios globales coherentes con el nivel estimado de ingresos totales (tributarios, no tributarios, de capital, deuda pública y uso de depósitos del Gobierno en el banco central). Al final del primer semestre, se realizan las primeras negociaciones para realizar ajustes y tomar decisiones en materia de política fiscal para el año siguiente, a través de la priorización, medidas de política tributaria o el mayor endeudamiento público para incrementar la asignación del gasto. Una vez aprobados los techos globales comienza la etapa de programación institucional y se coordina, en el nivel técnico, la programación presupuestaria entre el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) y las entidades del gobierno central y local. A más tardar el día 15 de junio de cada año, las unidades de administración financiera (UDAF) de cada institución presentan al Minfin sus anteproyectos de presupuesto institucional. El presupuesto de egresos se estructurará distinguiendo los gastos de administración, recursos humanos, inversión física y financiera, y deuda pública. La DTP del Minfin integra y revisa la consistencia técnica especificada previamente. Además de la programación del presupuesto institucional, se preparan las disposiciones generales, reflejadas en artículos con vigencia de un año y restringidas al ejercicio fiscal en cuestión. Se trata de un mecanismo que se utiliza para introducir mandatos legales de observancia general con el fin de transparentar la ejecución o evitar transferencias entre programas, por ejemplo. Finalizada la programación institucional, el proyecto se presenta ante el Gabinete Económico (Gabeco) para su discusión, y posteriormente se eleva al Gabinete General. 11 En esta fase se presentan modificaciones al presupuesto que se enmarcan en las prioridades de gasto, las fuentes de financiamiento (ingresos o endeudamiento público) y las normas complementarias. Finalmente, se procede a la búsqueda de las fuentes de financiamiento viable, tarea que suele recaer en el Minfin, entidad que se debate entre los intereses y las acciones políticas, por un lado, y la posición técnica u orientación de la disciplina fiscal, por el otro. 1.2 Aprobación Esta fase comienza con la presentación que hace el Organismo Ejecutivo al Legislativo de la iniciativa de ley anual del presupuesto de ingresos y egresos del Estado. Por mandato constitucional, el plazo del Ejecutivo para presentarlo ante el Congreso de la República es a más tardar el 2 de septiembre de cada año. El Congreso podrá aprobarlo, modificarlo o rechazarlo a más tardar el 1 de diciembre del mismo año. En caso de que se agote el plazo límite establecido por la Constitución, vuelve a regir el presupuesto vigente en el ejercicio anterior, que puede ser modificado o ajustado por el Congreso a lo largo del año. La aprobación o no aprobación del presupuesto puede darse a través del proceso tradicional, o bien de la declaratoria de urgencia nacional (ambos procesos se detallan a continuación). Luego de que se conoce en el Pleno la iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo, el primer paso es decidir si el Congreso la aprueba mediante la declaratoria de urgencia nacional, con mayoría calificada (es decir, con votos favorables de por lo menos las dos terceras partes del total de diputados),12 o si la traslada a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) para su análisis. La Comisión está integrada por un máximo de veintiún diputados,13 y se convierte en el epicentro de las negociaciones políticas en torno al presupuesto. Pasado un período de análisis, la CFPM emite un dictamen favorable o no favorable respecto de la iniciativa de ley. Es importante mencionar la debilidad técnica del Congreso, lo que implica que los dictámenes a favor o en contra son producto de negociaciones en su seno interno. Según la legislación vigente, la CFPM (al igual que el resto de comisiones de trabajo del Congreso) puede emitir un dictamen favorable pero con modificaciones a la iniciativa de ley del presupuesto, sin restricción alguna. Esta facultad de la CFPM para modificar el presupuesto de forma total o parcial supone una cuota de poder relativamente alta, lo que explica que el Pleno del Congreso le haya autorizado a esta comisión el máximo extraordinario de veintiún diputados integrantes. En la actualidad, la CFPM no ha desarrollado arreglos institucionales con el Minfin que le permitan tener acceso a información fiscal que posibilite evaluar con mayor detalle la iniciativa de ley del presupuesto. Aun así, emite el dictamen correspondiente; sin embargo, es importante enfatizar que la decisión final sobre el presupuesto tiende a estar influenciada por negociaciones políticas. Como se verá en la tercera sección, la magnitud, el momento y la naturaleza de las modificaciones cambian año tras año, en función de factores políticos y coyunturales. Por ejemplo, en algunos años la CFPM ha modificado las partidas presupuestarias pero no el techo presupuestario, mientras que en otros ha cambiado incluso el techo presupuestario y las fuentes de financiamiento. Una vez emitido el dictamen favorable de la CFPM, el Pleno es llamado a sesión, donde se presentará el dictamen y se someterá a discusión en tres debates. En el último, se llevará a cabo la votación para que se continúe con la discusión de la ley por artículos o incisos. La aprobación en tres lecturas requiere mayoría simple (la mitad más uno del total de diputados),14 mientras que si se votase en contra o no se llegase a consenso, se desecha el proyecto de ley y se aplica la norma constitucional que avala la vigencia del presupuesto del año anterior. Durante la discusión por artículos, los diputados pueden proponer enmiendas al dictamen favorable, cuya aprobación requiere del voto a favor del Pleno. En este momento, las posibilidades de cambio se reducen de manera sustancial y el juego político prácticamente se torna dicotómico: aprobar o improbar, más que modificar. Esto se debe a que las disposiciones legales que regulan el régimen interior del Congreso establecen un límite en cuanto a las enmiendas de fondo que el Pleno puede aprobar de hasta un 30% del número total de artículos del proyecto original, excepto que la comisión dictaminadora del proyecto las haga propias, en cuyo caso pasan a formar parte del dictamen original. Si el número de enmiendas propuestas excede este límite, el Pleno puede enviar la iniciativa de vuelta a la comisión correspondiente. Una vez aprobadas las enmiendas, se da una nueva lectura en la que pueden realizarse objeciones y observaciones a la redacción, pero no cambios de fondo. Finalizada la discusión, se lleva a cabo la votación final y queda aprobado el texto del decreto de ley, para pasar así a la revisión de estilo y aprobación final. Cuando vence el plazo de los legisladores para realizar observaciones, el decreto se envía al Organismo Ejecutivo para su sanción y publicación. 1.3 Ejecución y control En el nivel formal, el proceso de ejecución presupuestaria está regulado por las normas que se utilizan para la formulación del presupuesto, con arreglo a la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta pieza jurídica permite que durante la ejecución se realicen ajustes en la asignación de recursos a las diferentes actividades u obras que integran cada programa del presupuesto. Existen, sin embargo, algunas restricciones; por ejemplo, la prohibición de transferir fondos aprobados para inversión hacia gasto corriente, y de modificar el techo presupuestario, a menos que el Congreso lo apruebe. En los casos en que el Congreso no haya aprobado el presupuesto, en un primer orden las entidades contarán con un presupuesto desfinanciado, por lo que el Minfin tendrá que reordenar las fuentes de financiamiento de cada programa con base en las prioridades establecidas en el presupuesto que el Congreso no aprobó. Las modificaciones que se realizan dentro de una misma entidad son conocidas como intrainstitucionales, y pueden realizarse en diferentes niveles: entre renglones de gasto de una misma actividad o actividades de un mismo programa; entre subprogramas de un programa; entre proyectos de un mismo programa o diferente programa; entre programas; entre fuentes de financiamiento; y entre secretarías y otras entidades del Ejecutivo que, según el clasificador vigente, constituyen una sola entidad. Por otro lado, están las modificaciones que afectan el monto del presupuesto entre entidades, comúnmente denominadas transferencias interinstitucionales. Para autorizarlas, se emite un acuerdo gubernativo validado con las firmas del presidente de la República, el ministro de Finanzas Públicas y los titulares de las instituciones que solicitaron la transferencia. Entre esta gama de posibilidades de ajuste también están las que derivan de la ampliación o disminución presupuestaria de los ministerios y las secretarías, que igualmente requieren acuerdos gubernativos. Si las modificaciones presupuestarias mencionadas exceden el monto global del presupuesto aprobado por el Congreso, entonces se requiere aprobación legislativa. En el caso de las entidades autónomas, las modificaciones se realizan de acuerdo con la normativa interna, mientras que en las municipalidades la aprobación de las modificaciones al presupuesto está a cargo del Concejo Municipal. La ejecución presupuestaria se materializa a través de un sistema de asignación de cuotas financieras que, de acuerdo con las normas y reglas presupuestarias, es responsabilidad del Comité de Programación de la Ejecución Presupuestaria (Copep).15 El Copep se reúne periódicamente para analizar la percepción real de los ingresos en sus distintas fuentes y, con base en ello, determinar la prioridad de las operaciones de gasto, fijando luego el espacio o la disponibilidad financiera por institución, grupo de gasto y fuente de financiamiento. En general, las cuotas se asignan de forma cuatrimestral, aunque según la situación de liquidez del Gobierno pueden fijarse para períodos más cortos. El proceso del Copep es del tipo «suma cero», pues avala aumentos de cuota sustrayendo espacio financiero de otras unidades ejecutoras con bajo nivel de ejecución. En algunos casos, los ministerios o unidades ejecutoras ya tienen establecido un «trueque». El aval del Copep es sellado por un acuerdo gubernativo firmado por el presidente de la República, el ministro de Finanzas y las instituciones que participan en el intercambio. La ejecución presupuestaria en Guatemala está respaldada por diversos sistemas y herramientas informáticas: Sistema Integrado de Administración Financiera y Auditoría Gubernamental (SIAF-SAG), Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín), Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (Guatecompras), Sistema de Nómina y Registro de Personal (Guatenóminas), Sistema de Gestión (Siges) y Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (Sigade), entre otros. Paralelamente, Segeplán desarrolló el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), un sistema especializado en el registro y seguimiento de los proyectos y las obras de inversión pública en infraestructura. El SIAF se ha implementado en tres fases: gobierno central, entidades descentralizadas, y entidades autónomas y descentralizadas (incluidas las municipalidades). En la actualidad, todas las municipalidades siguen los formatos del SIAF, y alrededor de 220 de ellas se encuentran conectadas electrónicamente con el sistema, mientras que las entidades autónomas y descentralizadas todavía no se incorporan en su totalidad. A la fecha, continúa el acoplamiento del SIAF y el SNIP con otros sistemas, pero se han presentado dificultades en cuanto a la efectividad y el avance; entre ellas, el registro apropiado y completo de los avances de las obras de inversión pública y su vinculación con los flujos financieros. Además de la ejecución directa, existen diversos mecanismos mediante los cuales se canaliza la ejecución presupuestaria en Guatemala; por ejemplo, la figura del fideicomiso. Surgió a raíz del terremoto de 1976 como un mecanismo ágil de ejecución del gasto público, y constituye una figura de derecho privado a la cual recurre el Estado. En la actualidad, existen veinticinco fideicomisos que reciben o han recibido fondos del presupuesto público. Sin embargo, existen muchos otros constituidos con fondos de los presupuestos de los gobiernos locales u otras entidades descentralizadas. Al inicio, los fideicomisos surgieron sin un marco legal que cumpliese con los estándares mínimos de transparencia del gasto, de manera que los fideicomisos estatales no registraban ni reportaban detalladamente la ejecución de los recursos del presupuesto que recibían. De esa cuenta, las medidas orientadas a mitigar la falta de transparencia fueron legisladas en la Ley Orgánica del Presupuesto y en normas de la Contraloría General de Cuentas (CGC), de manera que hoy en día se está avanzando en transparentar la ejecución de los fideicomisos. Sin embargo, persisten problemas en cuanto a la rendición de cuentas de los tomadores de decisiones, especialmente con respecto al destino de los recursos asignados y la modalidad en que se realizan las contrataciones y adquisiciones. Las principales entidades estatales que ejercen control y supervisión de los fideicomisos públicos del país son el Minfin, que por mandato legal supervisa a las entidades que reciben o han recibido fondos públicos, y la Superintendencia de Bancos (SIB), que supervisa a los bancos fiduciarios. De manera paralela, la CGC debe fiscalizar el uso de los recursos públicos. Otra forma de ejecución para realizar obras pequeñas o de infraestructura social es a través de la suscripción de convenios con organizaciones no gubernamentales (ONG). Por último, existe un tercer mecanismo paralelo de ejecución presupuestaria: el traslado de fondos del presupuesto a organismos internacionales mediante la suscripción de convenios con entidades del Estado. 1.4 Evaluación Aun cuando la legislación vigente ordena y faculta a Segeplán y a la CGC a evaluar la calidad del gasto público, la evaluación es la fase del proceso presupuestario más débil y menos desarrollada en Guatemala, pues ninguna de las entidades posee la capacidad institucional de brindar seguimiento y evaluación efectivos. Si bien la CGC cuenta con facultades legales como ente fiscalizador y sancionador, se centra en fiscalizar los procedimientos a través de auditorías ex post, dejando de lado el análisis y la evaluación de la calidad del gasto y su impacto. Por consiguiente, los resultados en materia de evaluación del presupuesto en este campo son insuficientes. Por su parte, el Minfin ha realizado esfuerzos por introducir algunos avances en materia de evaluación a través del SIAF; incluyen la introducción de algunos indicadores y, más recientemente, en el proyecto de presupuesto de 2012, medidas específicas para adoptar de manera gradual un enfoque de presupuesto por resultados. No obstante estos esfuerzos, los resultados son aún incipientes y Guatemala sigue sin contar con un sistema de evaluación del gasto público completo y efectivo. 2. Indicadores de desempeño del proceso presupuestario El marco institucional en que se planea, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto es un factor clave que incide en el desempeño fiscal, en sus diversas dimensiones (Alesina y Perotti, 1995; Alesina et al., 1999). Si bien buena parte de la literatura que analiza la función de las instituciones presupuestarias se ha concentrado casi exclusivamente en las dimensiones de la solvencia o la sostenibilidad fiscal —señalando aquellos factores político-institucionales que inciden en la disciplina fiscal agregada—, el proceso presupuestario tiene el potencial de afectar otras dimensiones del desempeño fiscal, tales como la eficiencia del gasto público (Shick, 1998; Hallerberg et al., 2010). En primer lugar, en la medida en que el presupuesto refleja la priorización de ciertas políticas públicas sobre otras, el proceso presupuestario impacta en la eficiencia de la asignación del gasto. Sin embargo, la capacidad de asignar los recursos públicos a las necesidades más importantes puede verse negativamente afectada cuando una parte importante del presupuesto se encuentra predeterminada por leyes, mandatos constitucionales, o por la propia naturaleza del gasto. Por lo tanto, el grado de rigidez del presupuesto es un primer elemento a considerar en el análisis. En segundo lugar, la eficiencia técnica del gasto (es decir, la relación entre los insumos y los productos y/o resultados que el gasto público contribuye a generar) puede verse parcialmente afectada por el grado de previsibilidad en la disponibilidad de fondos de las unidades ejecutoras del gasto. En la medida en que el proceso presupuestario genera un desembolso de los fondos públicos altamente volátil —producto de cambios discrecionales de partidas durante el ejercicio fiscal—, se generan dificultades en la capacidad de los administradores de ejecutar sus programas. Como consecuencia, se esperaría que el grado de subejecución del gasto también se vea afectado por la volatilidad. Con el objetivo de evaluar la gestión presupuestaria en Guatemala, se presentan a continuación algunos indicadores que permiten medir la rigidez, la previsibilidad y el nivel de eficiencia en la ejecución de los recursos públicos, utilizando datos desagregados de la ejecución presupuestaria del gobierno central para el período 2000-2012. Grado de rigidez: Si bien existen algunas metodologías estándar ex post para la medición del grado de rigidez del gasto, el fenómeno se estudia utilizando un criterio ex ante; es decir, poniendo atención en la medida en que los diferentes componentes del gasto se encuentran predeterminados por algún tipo de legislación, o por la propia naturaleza del gasto (servicios de la deuda, remuneraciones, pensiones, etc.), destacando su peso dentro del gasto total.16 Grado de previsibilidad: El análisis se hace en dos dimensiones, la volatilidad y los cambios en la composición del presupuesto. En primer lugar, para cuantificar la volatilidad anual de los niveles de gasto de las agencias, se analizan los cambios en el tamaño del presupuesto asignado a cada entidad según las distintas etapas del presupuesto. A su vez, la volatilidad interanual se cuantifica comparando la desviación del gasto devengado respecto de su tendencia, utilizando el filtro Hodrick-Prescott (HP).17 Para cuantificar la magnitud relativa de los cambios en la composición del presupuesto que se introducen en las diferentes etapas del proceso presupuestario, se calculan los siguientes coeficientes por etapa, siguiendo el análisis comparativo de Hallerberg et al. (2010): [1] Etapa 1: , para cada año [2] Etapa 2: , para cada año [3] Etapa 3: , para cada año Donde: Bi: Es la participación del ministerio i en el total del gasto presentado en el proyecto de ley del Organismo Ejecutivo. Li: Es la participación del ministerio i en el total del gasto aprobado en la ley del presupuesto. Vi: Es la participación del ministerio i en el total del presupuesto vigente. Di: Es la participación del ministerio i en el total del gasto efectivamente ejecutado/devengado. Un indicador complementario de cambio en la composición del gasto es el propuesto por la metodología PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), de los sistemas de gestión de las finanzas públicas. En particular, el indicador desviaciones del gasto presupuestario, en comparación con el presupuesto original aprobado (ID-2), calcula una medida de varianza en la composición del gasto de la siguiente manera: para cada rubro del gasto, se calcula la desviación entre el gasto efectivo y el previsto en el presupuesto original, para luego agregar los valores absolutos de las desviaciones y expresarlos como porcentaje del gasto primario presupuestado agregado. Nivel de ejecución: Es la medida en que los gastos efectivamente realizados se ajustan a los planes originales. Para los efectos del estudio, este indicador constituye un acercamiento a la eficiencia en la ejecución y se mide por el siguiente índice: Eficiencia = (Ejecución (devengado)/Presupuesto vigente18). Dicha medición se realiza en el nivel de programas. 3. Debilidades del proceso presupuestario: resultados 2000-2012 3.1 Rigidez del gasto público ¿Cuáles son los componentes no flexibles del gasto en Guatemala? Un primer compromiso u obligación lo establece la Constitución Política de la República, que ordena un destino específico para el 20% de los ingresos ordinarios del Estado, divididos entre las municipalidades (10%), la Universidad de San Carlos (5%), los deportes (3%) y el Organismo Judicial (2%). Como puede observarse, los objetivos de esta distribución son precisamente el fomento y fortalecimiento del desarrollo local, la educación, la cultura y la administración de justicia. En el mismo orden, cinco puntos de la recaudación del IVA tienen un destino específico (3.5% para el financiamiento de la paz y el desarrollo, y 1.5% para el gasto social en programas y proyectos de seguridad alimentaria, educación y seguridad). El origen de la distribución se encuentra en los compromisos de los Acuerdos de Paz suscritos por el Gobierno y las fuerzas insurgentes entre 1991 y 1996, especialmente el de aumentar el gasto público social con el fin de reducir los déficits sociales persistentes luego del conflicto armado. A las dos listas anteriores se suman los aportes de recursos establecidos legalmente para un conjunto de entidades públicas y una serie de requisitos y compromisos ineludibles, tales como las remuneraciones, las prestaciones a clases pasivas (jubilaciones y pensiones), el servicio de la deuda, así como los ingresos propios de las entidades, que tienen la calidad de fondos privativos y no son ingresados al fondo común.19 El peso de las rigideces dentro del presupuesto se muestra en la tabla 1, respecto de los últimos tres ejercicios fiscales. Tabla 1. Rigideces presupuestarias (2011-2013) Fuente: Minfin20 Un aspecto que merece especial atención es el aumento del peso de las rigideces dentro del gasto total en los últimos años. Esto ha reducido cada vez más el espacio fiscal disponible y, a la larga, ante situaciones que ameritan realizar gastos extraordinarios (desastres naturales, por ejemplo) o impactos de shocks externos, podría traer como consecuencia mayores déficits, tal como sucedió en 2009 y 2010. Las tablas A1 y A2 del anexo muestran un detalle completo de las rigideces existentes a la fecha. Utilizando información lo más actualizada posible para una muestra de países de Centroamérica más la República Dominicana, la gráfica 2 permite colocar las cifras de Guatemala en perspectiva comparada. Junto con Costa Rica y El Salvador, el gasto público es de los más rígidos de la muestra, si se toman como componentes centrales del gasto rígido las remuneraciones, el servicio de la deuda y los destinos específicos/transferencias sobre gasto precomprometido, cuyo peso varía según el país. Gráfica 2. Rigidez presupuestaria en perspectiva comparada (gasto rígido como porcentaje del presupuesto del gobierno central, 2012) Fuente:21 BID-CID (Departamento de Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana) 3.2 Previsibilidad del presupuesto El análisis de las modificaciones en los niveles globales y la composición del gasto —según ministerio y programa— que se producen durante las distintas fases del proceso presupuestario permite dar cuenta de la previsibilidad del presupuesto. Utilizando información sobre el tamaño y la composición de los presupuestos del período 2000-2012, en sus distintas etapas y niveles, se observa que el proceso presupuestario de Guatemala presenta una marcada ausencia de previsibilidad, producto de los cambios discrecionales que ocurren en distintos momentos del proceso. a) Modificaciones del Congreso al presupuesto durante el proceso de aprobación A diferencia de buena parte de los sistemas presidencialistas de la región, donde el Congreso se encuentra limitado en cuanto a sus prerrogativas presupuestarias, las instituciones presupuestarias guatemaltecas dotan al Congreso de facultades para modificar el tamaño y la composición del gasto, así como para identificar las fuentes de financiamiento. Por ejemplo, los estudios comparativos muestran que la jerarquía de centralización presupuestaria es relativamente baja en Guatemala, lo que sugiere un proceso en el cual el Organismo Ejecutivo pierde poder con respecto al Congreso en la etapa de aprobación del presupuesto (Alesina et al., 1999; Filc y Scartascini, 2007).22 De hecho, de una muestra de diecisiete países de la región, solo en Bolivia las prerrogativas del Ejecutivo en materia de control presupuestario son menores que en Guatemala (gráfica 3). Gráfica 3. Nivel de jerarquía o centralización presupuestaria en América Latina (década de 2000) Fuente: Filc y Scartascini (2007)23 En la práctica, el Congreso utiliza estas prerrogativas para modificar el proyecto de presupuesto, tanto en su tamaño como en su composición. Por ejemplo, durante los últimos trece ejercicios fiscales, el techo presupuestario se modificó en seis oportunidades en la etapa de aprobación (se aumentó en cuatro y se redujo en dos).24 Dichas modificaciones han sido importantes: en el comienzo de la década estuvieron cerca del 10% del proyecto de ley presentado, aunque se han reducido con el transcurso del tiempo (gráfica 4). Gráfica 4. Ley de presupuesto como porcentaje de la propuesta (aprobado/proyecto) Fuente: Minfin En cuanto a cambios en la composición del presupuesto, el Congreso ha reasignado un promedio del 3% del presupuesto durante el período 2000-2012. Como muestra la gráfica 5, salvo raras excepciones (año 2000), los cambios en la asignación de gasto están por encima del promedio (línea punteada, 1%) observado en seis países de la región para los cuales existen datos (Hallerberg et al., 2010).25 A diferencia de estos países, el Congreso de Guatemala juega un papel muy activo en la etapa de aprobación del presupuesto (etapa 1). Este resultado se explica, en parte, por las propias instituciones presupuestarias con jerarquía limitada, pero también por la dinámica del sistema de partidos, ya que, como consecuencia de la excesiva fragmentación, la alta volatilidad electoral y la práctica común del «transfuguismo», el partido de gobierno rara vez cuenta con mayoría legislativa propia, ya sea en la comisión clave que determina las modificaciones dentro del Congreso (CFPM), o en el Pleno (véanse tabla A3 y gráfica A1 del anexo).26 Gráfica 5. Cambios en la composición del presupuesto (etapa 1) como porcentaje del presupuesto Fuente: Minfin b) Modificaciones del Ejecutivo al presupuesto durante la ejecución presupuestaria El Congreso no es el único actor que introduce cambios en el presupuesto. En el artículo 32, la Ley Orgánica del Presupuesto permite que durante el año el Ejecutivo modifique el presupuesto mediante decretos gubernativos. En el período estudiado, las modificaciones que se realizaron durante la ejecución presupuestaria fueron más significativas que las introducidas en la etapa de aprobación. En solo una oportunidad las modificaciones dieron como resultado un presupuesto menor al aprobado originalmente y, en consecuencia, el presupuesto vigente fue, en promedio, un 3% mayor al que estipula la referida ley. Esta cifra, en algunos casos, asciende al 10% (gráfica 6). Gráfica 6. Presupuesto vigente como porcentaje de la Ley Orgánica del Presupuesto Fuente: Minfin A su vez, las modificaciones en la composición del gasto durante la etapa 2 ascendieron a un promedio del 5% del presupuesto durante el período analizado (gráfica 7), y si bien dicho valor promedio no se encuentra entre los más altos de la región (gráfica 8), la cifra corresponde con la de Bolivia, un caso destacado en la literatura debido a los problemas de imprevisibilidad del proceso presupuestario (Stein y Scartascini, 2004). Gráfica 7. Cambios en la composición del presupuesto (etapa 2, en porcentajes) Fuente: Minfin Gráfica 8. Cambios en la composición del presupuesto en América Latina (etapa 2, en porcentajes) Fuente: Cálculos propios, con base en Hallerberg et al. (2010)27 Los cambios introducidos en esta etapa afectan de manera desigual a los ministerios. La tabla 2 presenta información sobre los ministerios «ganadores y perdedores» en 2011. Como se observa en la octava columna (etapa 3), mientras algunos ministerios se beneficiaron con aumentos (que oscilan entre el 1% y el 90%), otros sufrieron recortes (de hasta un 13%) durante la etapa de implementación del presupuesto. Tabla 2. Evolución del presupuesto por ministerio, según etapa (2011) Fuente: Minfin La magnitud y el volumen de las modificaciones conducen a una desvinculación de la ejecución de los recursos del presupuesto aprobado por el Congreso, pues a las transferencias interinstitucionales (Inter) mostradas en la tabla 2 se suman las que se realizan dentro del presupuesto de una misma entidad (Intra) y que son aprobadas por acuerdos o resoluciones ministeriales. La evaluación PEFA llevada a cabo a principios de 2013 aborda dicha práctica como una debilidad del proceso presupuestario que distorsiona la ejecución. La tabla 3 muestra el detalle de las modificaciones realizadas. Tabla 3. Modificaciones presupuestarias en la etapa de ejecución Fuente: Informe PEFA 2013, con base en Sicoín/Minfin De manera particular, una de las entidades con mayor número de modificaciones es el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) que, en 2011, registró 4,699 anotaciones contables de transferencias entre programas, proyectos y actividades de la misma institución (transferencias «Intra»), por un total de Q4,394.5 millones; es decir, la rotación de recursos dentro de la entidad alcanzó más del 50% del presupuesto vigente para dicho ejercicio (Q8,184.8 millones) y más del 100% del presupuesto aprobado por el Congreso. Si bien la capacidad del Ejecutivo para retomar el control sobre la ejecución del presupuesto mediante transfe­rencias presupuestarias intrainstitucionales e interinstitucionales podría justificarse por la exposición del país a choques que requieren ajustes presupuestarios (por ejemplo, de­sastres naturales), en la práctica se observan cambios independientemente de la ocurrencia de eventos adversos, lo que sugiere cierta recurrencia del fenómeno. Esta práctica, además de desvincular el presupuesto aprobado de la ejecución real, socava la capacidad administrativa de las entidades, ya que es necesario elaborar, revisar, autorizar, circular y registrar cada uno de los acuerdos gubernativos y los acuerdos o resoluciones ministeriales que contienen los movimientos de recursos. c) Ejecución de los recursos: Etapa «efectivamente devengado versus presupuesto vigente» Muchos de los cambios que sufre el presupuesto durante el año no terminan de ejecutarse. Para el período 2000-2012, el presupuesto devengado fue, en promedio, un 7% menor que el presupuesto modificado. De hecho, los recortes en esta instancia han llevado a que el presupuesto ejecutado sea incluso un 4% menor que el presupuesto aprobado originalmente (gráfica 9). Es interesante notar la procedencia «real» de la modificación, pues el pedido de transferencia puede originarse en distintos actores: las autoridades de la entidad receptora o la entidad otorgante, la Presidencia o Vicepresidencia de la República, y los diputados del Congreso, entre otros. En la práctica, dependiendo del origen, algunas modificaciones se autorizan mediante acuerdo gubernativo o resolución para tal efecto, pero no se llega a realizar el desembolso correspondiente. Gráfica 9. Gasto devengado como porcentaje del presupuesto vigente y aprobado Fuente: Minfin En cuanto a los cambios en la composición del gasto durante la ejecución, mediante la utilización de la metodología PEFA se ha comparado la composición del presupuesto original con el gasto efectivo (devengado) a nivel de ministerios en los últimos trece años.28 Como se puede observar en la gráfica 10, los valores de Guatemala en el indicador varianza composición siempre están por debajo de las mejores prácticas internacionales (marcadas con una línea horizontal, y que representan un desvío inferior al 5%, o calificación «A»), y en el último tiempo muestran signos de deterioro (con desvíos superiores al 10%, o calificación «B»). Gráfica 10. Desviaciones del gasto efectivo en comparación con el presupuesto original aprobado (en porcentajes) Fuente: Minfin A manera de resumen, la gráfica 11 permite comparar las etapas en las que el presupuesto es modificado con mayor intensidad. Tal como se señaló, el Organismo Legislativo de Guatemala tiene un peso significativo en la composición del presupuesto, ya que, de acuerdo con el coeficiente de magnitud relativa de cambios, ha reasignado un promedio del 3% del presupuesto durante el período 2000-2012. Este resultado es consistente con el marco institucional del presupuesto que otorga prerrogativas importantes al Legislativo con relación al Ejecutivo. No obstante el papel protagónico del Congreso en la etapa de aprobación, al igual que en otros países de la región la mayoría de los cambios que sufre el presupuesto se dan en la etapa de ejecución, precisamente cuando el Ejecutivo tiene mayor injerencia y el rol del Congreso es menor.29 Gráfica 11. Dinámica del proceso presupuestario en Guatemala: Cambios en la composición del presupuesto (en porcentajes) 3.3 Algunas consecuencias de la imprevisibilidad presupuestaria: Volatilidad del gasto y subejecución de programas a) Volatilidad del gasto público Como se ha demostrado, el presupuesto de las entidades del gobierno central sufre cambios frecuentes durante un mismo ejercicio fiscal. Esta situación está relacionada con el nivel de volatilidad del gasto a través del tiempo, es decir, aquellas entidades que sufren mayores cambios en un mismo ejercicio son las que ofrecen mayor volatilidad del gasto interanual: el gasto es casi tres veces más volátil para aquellos ministerios donde los cambios al presupuesto son del 15% o más durante un ejercicio fiscal (gráfica 12).30 Gráfica 12. Imprevisibilidad presupuestaria y volatilidad del gasto (2000-2011) Fuente: elaborado por los autores con información de Minfin b) Ejecución de programas Además de afectar la volatilidad, la falta de previsibilidad dificulta la ejecución efectiva de los recursos. Para capturar este efecto, se utilizó información presupuestaria a nivel de programas correspondiente al período 2004-2012, para todos los ministerios. La tabla 3 presenta los resultados de un análisis de regresión (Tobit), donde la variable dependiente es el nivel de ejecución presupuestaria de un programa: es decir, el gasto efectivamente devengado como porcentaje del gasto vigente (EJEC). La principal variable independiente es una medida de la falta de previsibilidad, definida como el valor absoluto del cambio en el tamaño del programa durante el año (CAMBIO).31 Como variables de control se incluyen el tamaño original del programa —en logaritmos (TAMAÑO)—, y los efectos fijos por ministerio y año.32 Como se observa en la tabla 3, el coeficiente de la variable CAMBIO es negativo y significativo: un cambio del 10% en el tamaño del presupuesto reduce el nivel de ejecución de un programa en alrededor de medio punto porcentual. Cuando un programa no sufre modificaciones durante el año, su nivel de ejecución es, en promedio, cercano al 90%. En el otro extremo, el nivel de ejecución de un programa que duplica o reduce su presupuesto a la mitad cae en un 5%. Tabla 3. Resultados de las regresiones (variable dependiente: EJEC) La perspectiva comparada permite dimensionar la magnitud de los problemas del proceso presupuestario en Guatemala. Como ilustra la gráfica 13, existe un amplio margen para mejorar los arreglos institucionales en casi todas las dimensiones de la gestión del gasto público, pero especialmente en aquellas áreas señaladas por este trabajo: la falta de aplicación del presupuesto según lo previsto al inicio, que supone un nivel de credibilidad del presupuesto relativamente bajo (columna 1), y la incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos para comprometer gastos, que se traduce en un nivel bajo de previsibilidad y control de la ejecución del gasto (columna 4). Gráfica 13. Promedio de los indicadores PEFA 2013 según los principales ejes de la gestión del gasto público en Centroamérica y República Dominicana 4. Conclusiones Guatemala es uno de los países con mayores rezagos en los indicadores sociales de la región y cuenta, a su vez, con una presión tributaria relativamente baja (11% del PIB), que restringe el nivel del gasto público. Las dificultades que enfrenta la aplicación de una reforma tributaria aprobada en 2012 con el objetivo de aumentar la recaudación33 sugieren que, para enfrentar el desafío de reducción de la pobreza y la desigualdad, se hace necesario, en el corto plazo, poner la atención en reformas orientadas a mejorar la productividad o eficiencia del gasto público. En este contexto, el marco institucional en el cual se planifica, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto es un factor clave que incide en el desempeño fiscal. Si bien desde el punto de vista de la solvencia Guatemala muestra niveles de déficit fiscal inferiores a los que le corresponderían dadas sus instituciones presupuestarias,34 al expandir el foco más allá de la posición fiscal del Gobierno, el proceso presupuestario evidencia una serie de debilidades que necesitan ser atendidas para asegurar que toda propuesta de mejora de la eficiencia del gasto pueda llevarse a cabo. En este trabajo nos hemos concentrado en tres debilidades principales que, sumadas, atentan contra la eficiencia en la ejecución del gasto público: a) la falta de previsibilidad del presupuesto; b) los problemas de volatilidad y subejecución asociados; y c) la rigidez inherente al presupuesto. A continuación se presentan algunas opciones de política pública y restricciones para enfrentar estos retos. Con el fin de mejorar la previsibilidad del presupuesto, es necesario institucionalizar herramientas como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). En esa dirección, el Minfin presentó, en agosto de 2013, el Presupuesto multianual 2014-16, que cuenta con proyecciones de ingresos, gastos e inversión pública a nivel del gobierno central. Un paso más para aumentar la previsibilidad del presupuesto de forma anual e intertemporal es consensuar durante el proceso de preparación con la DTP, el Banguat y la SAT una metodología de proyección de ingresos que evite controversias entre los entes que participan en la proyección, y entre los organismos Legislativo y Ejecutivo durante la aprobación y ejecución. Al mismo tiempo, con el objeto de promover una mirada más técnica del presupuesto por parte del Congreso, es importante fortalecer la Oficina de Análisis Presupuestario de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso, con el propósito de otorgar a los legisladores acceso a los datos fiscales para hacer sus propias proyecciones de ingresos, elevar la capacidad técnica para llevar a cabo análisis y evaluación presupuestarios, y mejorar la capacidad de investigación en temas fiscales y presupuestarios.35 En segundo lugar, los problemas de ejecución podrían atenderse mediante un sistema de indicadores que monitoree el desempeño de las entidades respecto del nivel de ejecución global, tipo de gasto, avance físico, tiempo de ejecución y cumplimiento de objetivos, entre otros. En esa dirección, se destaca un avance incipiente (a nivel de prueba piloto) en la formulación y ejecución de presupuestos por resultados en algunos ministerios de línea, así como también la introducción de un sistema de monitoreo de los avances en la ejecución física y financiera del Pacto Hambre Cero. El objetivo es focalizar la acción de distintos ministerios al logro, entre otros, de una reducción del 10% de la desnutrición crónica en menores de 5 años para 2015, a través de acciones específicas a realizarse en los 165 municipios que presentan un nivel más alto en dicho indicador. En tercer lugar, si bien la remoción de las rigideces del presupuesto implica una agenda de reformas de mediano y largo plazos, una opción para mejorar los arreglos en el corto plazo implica enfatizar el monitoreo constante de las asignaciones preestablecidas, exigiendo resultados concretos de la gestión. Cabe recordar que estas asignaciones —al estar consignadas en distintas leyes, comenzando por la Constitución Política de la República— son difíciles de remover, por lo que una acción idónea es procurar su eficiencia y efectividad. Por último, es importante señalar que una restricción importante de economía política a la hora de avanzar con las reformas tiene que ver con la frágil institucionalización del sistema de partidos de Guatemala. Por ejemplo, el alto nivel de volatilidad electoral, la dinámica del transfuguismo y el grado de fragmentación legislativa podrían conspirar contra el objetivo de otorgar mayor previsibilidad al proceso presupuestario. En este contexto, se hace necesario analizar en detalle los determinantes político-institucionales del desempeño presupuestario. Esta es un área de trabajo importante que ya ha sido estudiada en varios países de la región (Hallerberg et al., 2010), pero que en el futuro amerita extenderse hacia Centroamérica. 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Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2012b). «Nota técnica de protección social en Guatemala». División de Protección Social y Salud (SPH/SCL). Washington, D.C.: BID. Banco Mundial (BM) (2013). «Guatemala: Public Expenditure Review». Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (BM) (2012). Beyond the Annual Budget: Global Experience with Medium Term Expenditure Frameworks. Washington, D.C.: Banco Mundial. Barrientos, J. (2011). La economía política del gasto público en Guatemala. Guatemala: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Echeverry, J., L. Bonilla, J. Alexander y A. Moya (2006). Rigidices institucionales y flexibilidad presupuestaria: los casos de Argentina, Colombia, México y Perú. Documento CEDE: Universidad de los Andes. Filc, G. y C. Scartascini (2007). «Instituciones presupuestarias», en: Eduardo Lora (ed.). El estado de la reforma del Estado en América Latina. Washington, D.C.: BID. Fortín, J. 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Aportes constitucionales  Municipalidades 10% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 257 de la Constitución Un 90% para programas y proyectos de educación, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios públicos Un 10% para gastos de funcionamiento Universidad de San Carlos Un 5% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 84 de la Constitución Se debe procurar un incremento presupuestal adecuado al aumento de la población estudiantil o al mejoramiento del nivel académico Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad Un 2% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 213 de la Constitución Administración de justicia Deportes Un 3% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 91 de la Constitución Un 50% para el deporte federado a través de sus organismos rectores Un 25% para educación física, recreación y deportes escolares Un 25% para el deporte no federado 2. IVA-paz Municipalidades 1.5% puntos de recaudación Art. 10 de la ley del IVA Un 75% exclusivo para inversión y un 25% para gastos de funcionamiento y pago de prestaciones y jubilaciones Consejos de desarrollo 1% puntos de recaudación Art. 10 de la ley del IVA Para los programas y proyectos de infraestructura Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) 1% puntos de recaudación Art. 10 de la ley del IVA Al dejar de existir los fondos, dicha recaudación pasa al fondo común Gasto social 1.5% puntos de recaudación Art. 10 de la ley del IVA Un 0.5% para seguridad alimentaria de la población en condiciones de pobreza y pobreza extrema Un 0.5% para educación primaria y técnica Un 0.5% para seguridad ciudadana y derechos humanos 3. Otros impuestos con destino específico  Impuesto a la distribución de petróleo crudo y combustibles Q1.30 por galón de gasolina y diésel; Q0.50 por galón fuel oil Art. 23 y 23A de la Ley del Impuesto a la Distribución de Petróleo y Combustibles Q1.00 por galón de gasolina y diésel para el CIV Q0.10 por galón de gasolina y diésel para la Municipalidad de Guatemala Q0.10 por galón de gasolina y diésel para el resto de las municipalidades Q0.50 por galón fuel oil para el MAGA Impuesto específico a la distribución de cemento Recaudación total Art. 2 y 5 de la Ley del Impuesto a la Distribución de Cemento Para financiar programas de vivienda popular Impuestos al turismo y salida del país Recaudación total Art. 21 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat) Para financiar programas del Inguat, educación, cultura y deportes, aeronáutica civil y el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (Conap) Impuesto al tabaco Recaudación total Art. 25 de la Ley de Tabacos Para el presupuesto del sector salud Impuesto a las bebidas alcohólicas Un 15% de la recaudación Art. 25 de la Ley del Impuesto a las Bebidas Alcohólicas Para programas de salud sexual y reproductiva, planificación familiar y alcoholismo del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 4. Aportes institucionales y otros gastos Remuneraciones del Gobierno Total de remuneraciones del Gobierno Servicio de la deuda pública Amortización de capital, intereses y otros cargos relacionados Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) Un 2% de los tributos internos y al comercio exterior recaudados por la SAT Art. 33 de la ley de la SAT   Congreso de la República Presupuesto de la entidad Art. 170 de la Constitución   Ministerio Público (MP) Presupuesto de la entidad Art. 54 de la Ley Orgánica del Ministerio Público   Entidades descentralizadas Presupuesto de las entidades Leyes orgánicas   Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) Aporte patronal Art. 100 de la Constitución   Contraloría General de Cuentas (CGC) Un 0.70% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 32 de la Ley de la Contraloría General de Cuentas   Tribunal Supremo Electoral (TSE) Un 0.50% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 32 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos   Clases pasivas del Estado No menor al 10% del total de las remuneraciones Art. 18 y 22 de la Ley de Clases Pasivas del Estado Adicional a la cuota obligatoria, el Estado debe cubrir el déficit para pagar la totalidad de las pensiones otorgadas         Incentivos forestales Entre 0.5%-1.0% de los ingresos ordinarios del Estado Art. 8 de la Ley de Incentivos Forestales Para otorgar incentivos forestales a poseedores de pequeñas extensiones de tierra de vocación forestal o agroforestal Costo de la política monetaria Deficiencias netas del Banco de Guatemala (Banguat) Art. 9 de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala Si el saldo de la Reserva General (Banguat) es insuficiente, las deficiencias netas serán absorbidas por el Estado Otros*  Distintos montos Distintas leyes   Distintos destinos Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación guatemalteca * Incluye aportes a otras instituciones públicas y sin fines de lucro, destinación específica de impuestos al cable y a la exportación de banano, e impuesto único sobre inmuebles (IUSI), entre otros. Tabla A2. Rigideces del gasto ejecutado (2011) Tabla A2. Rigideces del gasto ejecutado (2011, cont.) Fuente: Minfin Aportes institucionales son los aportes establecidos en la ley para entidades públicas, privadas y externas, financiadas con ingresos corrientes. Otros destinos específicos: Gastos que provienen de ingresos con destino específico, ingresos propios, donaciones y préstamos externos (no incluye nómina ni servicio de deuda). Bonos de reconstrucción: Ejecución de reconstrucción tras la tormenta Agatha y la erupción del volcán Pacaya, financiada mediante bonos. Tabla A3. Presidentes, partidos y apoyo parlamentario en el período 2000-2013 Gráfica A1. Porcentaje de asientos del partido/coalición de gobierno en la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) Fuente: Minfin Gráfica A2. Número efectivo de partidos (NEP) y volatilidad electoral (VE) en Guatemala (1999-2011) Fuente: Minfin Gráfica A3. Volatilidad del gasto en ministerios seleccionados

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